关于《湖北省消防安全责任制规定》的政策解读

《湖北省消防安全责任制规定》(鄂政发〔2020〕16号，以下简称《规定》)已于2020年7月14日由湖北省人民政府正式印发。《规定》的颁布实施，对明晰政府、部门、单位和公民的消防安全责任和义务，对推进“政府抓面、部门抓线、消防抓点”的社会化消防格局，有效预防重特大火灾事故发生，努力提升我省公共消防安全水平，更好地服务民生、服务经济社会发展，具有十分重要的意义。

一、《规定》制定的必要性

2014年1月7日，省政府印发了《湖北省消防安全责任规定》(以下简称《规定(2014)》)，是当时全国第一部比较系统的关于消防安全责任制方面的规定，对政府、部门、单位和公民的消防安全职责进行全面规定和明确，为落实消防安全主体责任提供了制度保障，但随着经济社会的快速发展和国家机构改革的进行，我省消防工作也遇到了许多新情况、新问题，亟需修订《规定(2014)》，制定出台《规定》。

一是贯彻国家安全发展新理念，适应党和国家对安全生产责任制的新要求。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央多次对安全生产责任制提出新要求、新标准。党的十九大报告中也提出，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。消防安全是公共安全的重要方面，有必要强化顶层设计，制定消防安全责任制规定，明晰各级各部门消防安全责任，形成全社会共同维护消防安全的良好氛围。《规定(2014)》与党和国家抓安全生产工作“党政同责、一岗双责”、“完善安全生产责任制”、“打造共建共治共享的社会治理格局”等最新要求还有所差距，不相适应。

二是适应新修正的《消防法》的理念，落实国务院《消防安全责任制实施办法》的规定。2017年10月29日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)(以下简称《办法》)，按照文件要求，地方各级人民政府可结合实际制定具体实施办法。《办法》的出台，有利于进一步建立健全消防安全责任制、夯实消防安全基础、推动消防工作社会化进程，对于解决新时期消防工作面临的新情况、新问题起到强有力的推进和促进作用。为进一步压实我省各级各部门消防安全责任，解决消防工作中的瓶颈性问题，建立健全消防工作考核评价体系和火灾责任追究制度，在《办法》基础上非常有必要对我省消防安全责任制内容进一步细化明确。

三是适应我省经济社会发展的新形势，提升消防安全管理水平新要求。随着经济社会的快速发展，城市大型商业综合体、高层公共建筑、地下建筑、集贸市场、大型仓储物流企业、易燃易爆危险品企业、劳动密集型企业等火灾隐患突出、风险高、火灾扑救难度大、易引发群死群伤火灾事故的火灾高危场所数量不断增加，各级政府及相关行业、部门、社会单位自身在新形势下如何落实消防安全责任制，给我省消防工作带来新的课题。近期发生的有影响的和“小火亡人”的火灾事故，都反映出消防安全责任制落实不到位、监管责任不清晰的问题，也暴露出《规定(2014)》跟不上经济社会快速发展的滞后性。为了减少火灾危害，严防重特大火灾事故的发生，维护我省经济社会稳定发展的良好局面，及时修订《规定(2014)》，制定出台《规定》非常必要。

四是落实国务院通知相关要求，细化完善省消防安全责任制体系。2017年10月《办法》制定以后，国务院办公厅下发通知，要求各地结合实际，细化《办法》并出台地方立法或行政规范性文件。国务院考核省级消防工作时，连续三年把各地消防安全责任制具体实施细则相关文件制定情况作为必考项，为此加快我省《规定(2014)》的修订非常必要。

五是对过期文件的重新修订，有效保持法律法规的延续性。《规定(2014)》(鄂政发〔2014〕3号)是2014年由省政府印发施行，文件明确规定有效期为5年。当前，有效期已满，为保证制度的延续性，也有必要修订《规定(2014)》，出台新的《规定》。

二、《规定》制定的依据

《中华人民共和国消防法》(中华人民共和国主席令第二十九号公布，自2019年4月23日起施行)

《中华人民共和国安全生产法》(2014年修订，中华人民共和国主席令第13号)

《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号)

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》(厅字〔2018〕13号)

《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院令302号)

《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令493号)

《行政机关公务员处分条例》(国务院令495号)

《国务院关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)

《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)

《国务院办公厅关于印发消防工作考核办法的通知》(国办发〔2013〕16号)

《机关、团体、企业、事业消防安全管理规定》(公安部令61号)

《湖北省消防条例》(2011年4月2日湖北省十一届人大常委会第23次会议通过)

《湖北省消防安全责任规定》(鄂政发〔2014〕3号)

三、《规定》制定的过程

《规定》起草历史三年，是在充分调研论证、广泛征求意见的基础上形成的。2017年以来，省消防救援总队抽调骨干成员，组织专班起草，先后召开14次协调会和专题审稿会，赴全省各地进行调研座谈，并结合《规定(2014)》实施情况调研结果，最初制定《规定(草拟稿)》，而后在消防系统内部征求意见，修改后形成《规定(征求意见稿)》。2018年7月，由省消防安全委员会办公室书面征求了各地市州及相关职能部门共64家单位意见，收到49家反馈意见，经讨论研究采纳部分意见，形成《修订稿》。由于国家机构改革，相关部门的职能进行了改变， 2019年4月，再次征求省直43个相关职能部门和17个地市州意见，根据反馈意见重新进行修订，形成《送审稿》。后因《消防法》重新修正发布，于2019年12月再次征求意见，其中37家无修改意见，19家提出56条意见和建议，共采纳27条。2020年7月14日，由省长王晓东签批同意后印发，于印发之日起开始实施。

四、《规定》的主要内容

《规定》共4章18条，按照国务院办公厅《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)框架编写。

第一章是总则，共有3条(第1-3条)。为了贯彻落实习近平总书记提出的“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”重要指示精神，《规定》第三条规定:“地方各级人民政府及其部门主要负责人为本行政区域消防安全工作第一责任人，负全面领导责任;分管消防安全工作的负责人为主要责任人，负直接领导责任;分管其他业务工作的负责人按照“一岗双责”的要求，对分管领域的消防安全工作负领导责任。”同时，《规定》对机关、团体、企业、事业单位和其他组织的内部消防责任划分也进行了明确:“法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所的消防安全工作第一责任人，负全面责任;消防安全工作的管理人负直接领导责任;各岗位消防安全责任人对本岗位的消防安全工作负直接责任。”

第二章是工作职责，共有9条(第4-12条)。充分吸纳《消防法》《湖北省消防条例》等法律法规以及国务院、省政府关于消防工作的政策文件，以清单形式细化了各级地方政府、部门以及乡镇街道、村(居)民委员会等有关组织、机构和具有公共服务职能单位的详细职责，同时对涉及国家机构改革新组建的部门的消防工作(如:自然资源部门、应急部门等)职责也进行了明确。另外，根据职责调整，重新对公安部门、住建部门和消防救援机构消防工作职责进行了划分。

第三章是责任落实，共有8条(第13-17条)。固化工作经验，明确对消防工作经费、公共消防设施建设、消防力量建设等消防工作任务推进缓慢、落实不力;本地、本行业系统消防安全形势严峻、问题突出等情形，由上级政府对下级政府、县级以上政府对本级部门或上级组织对下级组织按照职责权限对消防工作职责不落实的政府、部门、单位和个人实施约谈。建立“尽职照单免责、失职照单追责”机制，明确责任人履职责任边界，明确地方领导干部和消防执法人员可以依法依规从轻、减轻或免于责任追究的情形，对忠于职守、履职尽责的，予以保护鼓励，切实有效保护担当作为、干事创业的积极性，同时也明确了消防救援队伍在实施灭火救援行动中，予以免责的情形。

第四章是附则，共有1条(第18条)。规定了办法施行时间。

五、《规定》的主要特点

《规定》致力于解决消防安全责任落实难题，提出了许多创新性的规定和要求，主要有以下特点:

一是更加注重职责明晰。以清单形式细化了各级政府、各部门以及乡镇街道、村(居)民委员会等有关组织、机构和政府以及部门的职责，涉及国家机构改革新组建、调整职能部门的消防工作职责也得到明确。

二是制定责任落实方式。从工作机制着手，明确了督促、追责、考评、奖励等制度，增设社会诚信体系建设相关内容，使制度落实有了抓手，增强了制度的可操作性。

三是固化管理工作经验。将消防安全治理工作经验提炼，明确各级政府需建立并督促落实消防安全网格化管理工作机制;建立常态化火灾隐患排查整治机制;统筹解决居民小区老旧电线、管井封堵、消防车道、消防水源、固定消防设施维护、电动自行车棚建设等问题。

四是加大责任追究力度。在《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)规定的责任追究形式上增加了约谈。明确上级政府对下级政府、县级以上政府对本级部门或上级组织对下级组织按照职责权限对消防工作职责不落实的政府、部门、单位和个人实施约谈的情形。

五是划清履职责任边界。建立“尽职照单免责、失职照单追责”机制，明确责任人履职责任边界以及地方领导干部和消防执法人员可以依法依规从轻、减轻或免于责任追究的情形，对忠于职守、履职尽责的，予以保护鼓励，切实有效保护担当作为、干事创业的积极性，同时也明确了消防救援队伍在实施灭火救援行动中，予以免责的情形。

关于《省人民政府办公厅关于全面深化消防执法改革的实施意见》的政策解读

《省人民政府办公厅关于全面深化消防执法改革的实施意见》(鄂政办发〔2020〕40号，以下简称《实施意见》)于2020年8月4日由省政府正式印发。《实施意见》以贯彻实施《关于深化消防执法改革的意见》(厅字〔2019〕34号，以下简称《意见》)为目的，明确了我省消防执法改革的主要目标和任务，是当前和今后一个时期加强和改进消防执法工作的纲领性文件。

一、《实施意见》出台的必要性

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》，全面贯彻了党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实习近平总书记在国家综合性消防救援队伍授旗仪式上的重要训词精神，坚持以人民为中心，坚持安全发展理念，按照深化“放管服”改革决策部署，提出了许多创新性的思路和措施。出台我省《实施意见》，有利于指导全省各地全面深化消防执法改革，推动落实各项改革任务。

(一)出台《实施意见》是落实党和国家机构改革的需要。按照中央《组建综合性消防救援队伍框架方案》，原公安消防部队整体划转应急管理部，为适应转制需要，使消防救援队伍迅速与地方政府执法部门接轨，在相关职责重新划分的基础上，建立新型消防执法模式，制定出台《实施意见》，更加有利于建立符合新时代要求的消防安全管理体系，全面提升我省防灾减灾救灾能力。

(二)出台《实施意见》是贯彻落实中央文件精神的需要。2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《意见》。《意见》全文共18条，分为总体要求、主要任务、保障措施三个部分，明确了变革的指导思想以及4项基本原则、12项主要任务和4项保障措施，涉及消防审批的取消和精简、消防监管模式的创新、执法行为的规范、火灾事故责任的倒查、执法廉政风险的防控以及便民利企服务的优化等内容。通过出台《实施意见》对改革的主要任务进行进一步细化，明确责任单位和具体分工，有效推动各项改革措施落实落地。

(三)出台《实施意见》是助力复工复产、优化营商环境的需要。新冠肺炎疫情，给我国经济社会带来了严峻挑战。湖北，作为此次疫情的中心，经济受到了严重打击，疫情期间绝大多数产业处于停滞状态。随着疫情形势逐渐好转，防控进入常态化，经济恢复变得尤为迫切。中央提出了“六稳”、“六保”要求，研究确定了支持湖北省经济社会发展一揽子政策，省委、省政府也出台了一系列促进经济社会发展的措施。《实施意见》的出台，能够进一步加大“放管服”力度，进一步优化营商环境，更有利于统筹推进疫情防控和经济社会发展，更好地服务国家整体战略。

(四)出台《实施意见》是加强消防安全管理、稳控火灾形势的需要。这次执法改革创新消防监管理念，坚持把加强和规范事中事后监管作为改革的主攻方向，从消防工作实际出发，认真总结了消防工作经验并借鉴有关部门经验做法，确定了以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑、火灾事故责任调查处理为保障的新型监管机制。这五种监管机制各有侧重，相互影响、相互作用、相辅相成，形成不可分割的有机整体，有利于我省火灾形势的有效稳控。

二、《实施意见》的起草依据

《中华人民共和国消防法》(2019年4月23日中华人民共和国主席令第二十九号公布，自2019年4月23日起施行)

《中华人民共和国安全生产法》(2014年修订，中华人民共和国主席令第13号)

《中国共产党纪律处分条例》(2018年修订)

《关于深化消防执法改革的意见》(厅字〔2019〕34号)

《地方党政领导干部安全生产责任制规定》(中共中央办公厅、国务院办公厅 厅字〔2018〕13号)

《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院令302号)

《行政机关公务员处分条例》(国务院令495号)

《国务院关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)

《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)

《湖北省消防条例》(2011年4月2日湖北省十一届人大常委会第23次会议通过)

《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(中组发〔2013〕18号)

《湖北省消防安全责任规定》(鄂政发〔2014〕3号)

《湖北省地方党政领导干部安全生产责任制细则》 (鄂办文〔2018〕68号)

《省人民政府关于在市场监督领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见》(鄂政发〔2019〕19号)

三、《实施意见》的主要内容

《实施意见》严格落实中央深化消防执法改革要求，聚焦群众反映最强烈的堵点难点问题，从深化简政放权、强化事中事后监管、规范执法行为、加强执法监督、优化便民服务等方面，提出25项具体措施。

(一)在推进消防执法简政放权方面。一是取消消防技术服务机构资质许可。省消防救援总队原核发的消防设施维护保养检测临时一、二、三级，消防安全评估临时一、二级资质证书同时废除，满足《消防技术服务机构从业条件》(应急〔2019〕88号)规定的企业，即可开展相关业务。二是缩小开业前消防安全检查许可范围。工程投资额在30(含)万元以下或者建筑面积在300(含)平方米以下的公众聚集场所投入使用、营业前可以不申请办理消防安全检查。三是简化开业前许可程序。在武汉、宜昌、襄阳自贸区推行的基础上，其他地区逐步实行告知承诺制审批。

(二)在创新消防安全监管方面。一是全面推行“双随机、一公开”消防监管，制定年度检查计划，明确抽查范围、抽查事项和抽查细则，合理确定抽查比例和频次，在同一年度内对同一单位的抽查原则上不超过2次，检查计划和检查结果要及时告知被检查单位并向社会公开。二是充分运用信用监管，对检查发现的违法违规行为，依法依规严肃查处并纳入信用记录;对检查发现的火灾隐患，紧盯不放、督促整改;对隐患突出、有严重违法违规记录的单位，实施重点监管。三是加强对消防技术服务机构的从业行为和服务质量的监督抽查，依法惩处不具备从业条件、弄虚作假等违法违规行为，对严重违法违规的消防技术服务机构和人员实行行业退出、永久禁入。四是将生产、流通、使用领域消防产品纳入“双随机、一公开”监管，定期开展消防产品专项监督抽查并向社会公布检查结果。明确市场监督管理部门对生产、销售假冒伪劣消防产品，住建部门对建设工程降低消防施工质量选用假冒伪劣消防产品，消防救援机构对使用假冒伪劣消防产品等违法行为依法查处，构成犯罪的移交公安部门追究刑事责任。五是监管平台整合，“双随机、一公开”消防监管平台应融入省级市场监管平台，实现信息交互、数据共享、互联互通。六是建立全省统一的“96119”火灾隐患及消防安全违法行为举报平台，实行消防举报投诉奖励，鼓励群众积极参与。

(三)在优化便民利企服务措施方面。一是公众聚集场所通过消防门户网站、微信公众号等途径或当面提交申请，作出符合消防安全标准的承诺后即可投入使用、营业。二是为国家、省、市重点项目提供消防技术上门服务。三是简化注册消防工程师资格考试报名证明事项审查方式，实行告知承诺管理。四是依托微信公众号、门户网站等平台，开放消防救援站和基层消防宣传教育站点，为群众就近免费接受消防培训提供最大便利。

(四)在提升消防执法能力方面。一是规范执法行为，严格落实消防执法公示公开制度、全过程记录、法制审核审批和集体议案等制度。二是制定全省统一的消防行政处罚裁量基准，细化量化具体的处罚条件、情形、种类和幅度，加强对处罚裁量情况的日常抽查，防止标准不一、执法随意。三是对情节轻微、当场改正的消防违法行为不予处罚。对案情复杂作出责令停产停业、停止使用或较大数额罚款等的处罚，应当由集体讨论决定，并按照规定组织听证，有关情况报上一级消防救援机构备案。四是推动消防员执法，消防文员辅助执法。严格执行双人执法和持证上岗制度，消防干部、消防员必须经执法资格考试合格，方可从事执法活动。消防文员符合规定条件的，方可从事辅助执法活动。

(五)在加强信息化运用方面。一是完善“互联网+监管”执法工作机制，运用物联网和大数据技术，全时段、可视化监测消防安全状况，实时化、智能化评估消防安全风险，实现差异化精准监管。二是全面应用消防监督管理信息系统，以信息化手段强化内部执法监督，实现消防监督执法所有环节网上流转、全程留痕、闭环管理。三是全面运用湖北省消防行政处罚自由裁量系统，自动生成裁量意见。四是通过系统监测执法数据，及时预警超越权限执法、审批超期、处罚畸轻畸重等风险。

(六)在严格人员从业回避方面。《公务员法》第一百零七条规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员、县处级以上领导职务的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。但是在《实施意见》中规定的更严格，辞去公职或离退休的消防领导干部和执法干部在离职5年内，其他干部在离职3年内，不得接受原任职地区消防企业和中介机构聘任，或从事与消防行业相关的营利活动。

(七)在强化责任追究措施方面。一是强化火灾事故倒查追责，开展火灾事故“一案三查”(查原因、查教训、查责任)，倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任，依法依规严肃处理。二是严格落实安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制，强化火灾事故协作调查。三是建立“失职追责、尽职免责”机制，明确执法责任边界。发生火灾事故时，有下列情形之一的，可以不予追究相关执法人员责任:1.按照“双随机、一公开”抽查工作计划安排，已全面履行抽查检查职责、抽查检查行为无过错的;2.经“双随机、一公开”抽查检查的单位或场所，因行政管理相对人消防安全管理不到位出现新的火灾隐患的;3.对发现的消防安全违法行为或者火灾隐患已经依法查处，因执法对象拒不执行执法意见、决定的;4.按照国家、省相关技术规范和标准进行消防设计、施工、验收的;5.因国家法律法规和工程建设消防技术标准改变，造成单位(场所)不符合现行要求的;6.依法可以不承担过错责任的其他情形。